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Notes

1. Il en ira de même des garanties similaires dans les droits étrangers.

2. C'est à dire en incluant les propriétaires de résidences secondaires et de biens loués.

3. Source : DGI, bureau M2, chargé des études et statistiques en matière fiscale, à partir des fichiers de taxe d'habitation et d'impôt sur le revenu.

4. Source : INSEE Première n°985, septembre 2004, patrimoine des ménages début 2004, à partir de l'enquête patrimoine.

5. Source : INSEE Résultats n°20, octobre 2003, Les conditions de logement des ménages en 2002, à partir de l'enquête logement.

6. Source : Michel MOUILLART, professeur d'économie à l'université de Paris X-Nanterre, à partir des résultats de l'Observatoire de financement du logement.

L'HYPOTHÈQUE ET LE CRÉDIT HYPOTHÉCAIRE

Par lettre de mission du 25 juin 2004, le Ministre d'Etat, Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie et le Garde des sceaux, Ministre de la justice ont demandé à l'inspection générale des Finances et à l'Inspection générale des Services judiciaires d'examiner l'adaptation du régime des hypothèques dans le double objectif :

- de favoriser les opérations d'accession à la propriété,

- d'élargir la gamme des produits hypothécaires offerts aux Français, notamment
en créant les conditions d'émergence du crédit hypothécaire mobilier.

Conformément aux objectifs fixés par les ministres, la mission a porté son attention sur le crédit aux ménages et n'a donc pas examiné l'ensemble des questions que peut soulever le régime des hypothèques. En particulier, le crédit aux entreprises et l'articulation de l'hypothèque avec les procédures collectives ne sont pas directement traités dans le présent rapport. Ils ne sont évoqués que de façon incidente lorsque les évolutions envisagées sont susceptibles des poser un problème de cohérence du système juridique ou de fonctionnement de la publicité foncière.

Par ailleurs, il convient de clarifier d'emblée le champ des instruments juridiques auxquels la mission s 'est intéressée. En France, deux types de sûretés peuvent être utilisées pour affecter un bien immobilier en garantie du remboursement d'un emprunt :

- l'hypothèque conventionnelle, par laquelle l'emprunteur consent au prêteur, en cas de défaillance de sa part, la possibilité de se faire payer par préférence sur le produit de la vente du bien ;

- le privilège de prêteur de derniers, reconnu par la loi à celui qui prête les fonds pour l'acquisition d'un immeuble existant. Ses effets sont semblables à ceux de l'hypothèque, avec cette seule différence qu'il rétroagit à la date de la vente pourvu qu'il soit inscrit dans les deux mois. Pour que le prêteur puisse invoquer son privilège, un acte doit être passé devant notaire, comme pour l'hypothèque.

Le privilège de prêteur de derniers est plus utilisé que l'hypothèque dans les crédits immobiliers, car il est exonéré de la taxe de publicité foncière, et donc moins onéreux. Toutefois le privilège n'est possible que pour l'acquisition d'un immeuble existant, non pour une construction neuve ou des travaux.

Par simplification, l 'expression de " sûreté réelle " (c'est à dire assise sur un bien ) comme celle d'hypothèque seront utilisées dans le rapport pour qualifier indifféremment ces deux instruments¹ qui soulèvent globalement les mêmes questions et qui sont vivement concurrencés par les cautions accordés par les organismes spécialisés.

La mission a notamment procédé à des investigations dans cinq conservations des hypothèques. Les données recueillies visaient à porter un diagnostic sur la chaîne de traitement des hypothèques, non seulement dans les conservations elles-mêmes, mais aussi en amont dans les études notariales et en aval, dans les tribunaux, en cas d'exécution forcée. La mission a mené par ailleurs de larges consultations auprès des divers secteurs professionnels impliqués, notamment des établissements de crédit et des professions juridiques, des associations de consommateurs, de juristes et d'économistes spécialistes de ces matières. Elle a entendu les administrations et autorités concernées et a également procédé à des visites dans plusieurs juridictions, dont cinq tribunaux de grande instance et deux cours d'appel. Elle a aussi consulté trois magistrats à la cour de cassation.

Comme il lui était recommandé, la mission a pris l'attache du Professeur Grimaldi qui préside le groupe de travail sur la réforme de droit des sûretés. Cet échange a été fort utile. Toutefois le groupe n'avait pas achevé ses travaux sur l'hypothèque à la date d'établissement du présent rapport.

La mission s'est attachée également à procéder à des comparaisons internationales par la documentation qu'elle a recueillie, par l'envoi de questionnaires aux représentants français dans plusieurs pays occidentaux (magistrats de liaison, missions économiques et financières ) et par des visites sur place au Royaume-Uni et en Allemagne.

La mission remercie toutes les personnes qui lui ont apporté leur concours, leur réflexion et leur expertise. Elle adresse des remerciements tout particuliers aux représentants français à l'étranger qui ont collecté une information de qualité sur sujets très techniques et organisé ses déplacements.

Les constatations et les propositions de la mission sont ordonnées de la façon suivante :

- l'examen du fonctionnement du marché des emprunts immobiliers afin de déterminer si une évolution des sûretés réelles peut avoir une incidence sur l'accès au crédit ;

-l'étude des conditions de l'émergence en France d'un crédit hypothécaire mobilier ;

-la description des améliorations souhaitables au fonctionnement des sûretés réelles pour les rendre plus accessibles, qu'il s'agisse de garantir des crédits immobiliers ou mobiliers ;

-un diagnostic sur les mécanismes de refinancement des crédits hypothécaires et les évolutions envisageables.

1. QUEL EST LE RÔLE DE LA SÛRETÉ RÉELLE DANS L'ACCÈS AU CRÉDIT IMMOBILIER ?

1.1 les principales caractéristiques du marché du crédit immobilier en France

1.1.1 les caractéristiques des propriétaires de patrimoine immobilier

En France, 56% des ménages sont propriétaires de leur résidence principale mais 60% sont propriétaires immobiliers². La part des propriétaires de leur résidence principale est croissante avec le niveau de revenu . Ainsi, les foyers fiscaux ayant déclaré un revenu de plus de 40 000 € au titre de l'année 2002 (soit 15% de l'ensemble des foyers fiscaux) sont, pour 82% d'entre eux, propriétaires de leur résidence principale. Ce taux tombe à 55% si l'on considère les 10% titulaires du revenu déclaré médian ( compris entre 16 600 € et 20 000 € ) et à 38% pour les personnes déclarant entre 9 000 € et 12 500 € de revenus annuels³.

La part des propriétaires de leur résidence principale, et des propriétaires immobiliers plus généralement, est aussi croissante avec le patrimoine détenu. Les 50% de ménages qui détiennent un patrimoine supérieur à 105 000 € au début de l'année 2004 sont propriétaires immobiliers à 95% et propriétaires de leur résidence principale à 89%. Mais les 38% des ménages qui détiennent un patrimoine compris entre 3 000 et 105 000 € sont 26% à détenir un patrimoine immobilier et moins de 22% à être propriétaires de leur résidence principale4. Cette situation traduit en partie le fait que, lorsque les ménages commencent à détenir un petit patrimoine financier, ils cherchent en général à le convertir en un patrimoine immobilier.

Enfin, le taux de détention de la résidence principale et, plus généralement, d'un patrimoine immobilier s'accroît avec l'âge et retombe aux âges les plus élevés : 14% des moins de 30 ans sont propriétaires de leur résidence principale, cette proportion atteint 46% pour les ménages dont la personne de référence est âgée de 30 à 39 ans et 70% pour ceux dont la personne de référence est âgée de 60 et à 70 ans, mais retombe à 61% au delà de 70 ans.

1.1.2 Les modes d'accession à la propriété

Devenir propriétaire peut se faire par trois canaux différents, la primo-acquisition, la vente suivie d'une nouvelle acquisition ou une mutation à titre gratuit (donation ou succession). En 2002, 13% des propriétaires le sont grâce à un héritage ou une donation, 50% ont remboursé l'endettement contracté pour l'acquisition de leur bien et 37% sont propriétaires accédants, c'est à dire ont un emprunt immobilier en cours5.

Le vieillissement de la population est un frein à la transmission du patrimoine financier et immobilier et donc à l'accession à la propriété pour les générations les plus jeunes. Cependant des mesures favorisant les donations anticipés ont tenté de corriger ces effets depuis plusieurs années.

En 2003, le nombre d'acquisitions de résidences principales en France s'élève à environ
800 000. 85% de ces acquisitions, soit 680 000 transactions, sont financés à l'aide d'un recours au crédit ; parmi elles, 70% sont des acquisitions dans l'ancien et 30% des acquisitions de biens neufs6.

En moins de 10 ans, le nombre d'accédants à la propriété a augmenté de près de 60%, passant de 430 000 en 1995 à 680 000 en 2003.

1.1.3 Le financement des acquisitions

La croissance du nombre d'accédants à la propriété a été favorisée par la conjonction de plusieurs phénomènes qui ont permis de rendre plus solvable et d'élargir la clientèle :

Ø la baisse des taux des crédits immobiliers (ils ont été divisés par près de trois entre 1993 et 2003) ;

Ø l'allongement de la durée des prêts immobiliers (de 11 à 12 ans en moyenne en 1995, elle est passée à 16 ans en 2003 ) ;

Ø le prêt à taux zéro, associé au prêt à l'accession sociale, qui a développé la demande de biens neufs ou de biens anciens nécessitant une part importante de travaux (en raison des conditions d'octroi qui prévalaient jusqu'à présent) ;

Ø enfin, la baisse des droits de mutation à titre onéreux qui a accru la mobilité et accéléré la rotation du parc de logements.

Les établissements de crédit rencontrés dans le cadre de la mission ont effectivement insisté sur
les évolutions du marché intervenues depuis le milieu des années quatre-vingt-dix : baisse des taux, allongement de la durée des prêts, diminution de la part de l'apport personnel. La concurrence entre banques semble avoir amplifié le phénomène de la baisse des taux des crédits immobiliers constituent un produit de fidélisation de la clientèle et la souscription d'un tel emprunt est l'une des rares occasions où les particuliers envisagent de changer d'établissement.

Toutefois, cette compétition entre établissements ne semble pas avoir conduit certains d'entre eux à exploiter des niches de clientèle laissées inexploitées, car présentant par exemple un risque a priori plus élevé que la norme acceptée.

Sur 1 680 000 dossiers de prêts accordés en 2002, 55% l'ont été par des banques
mutualistes, 17% par des banques commerciales généralistes, 17% par des établissements spécialisés et 11% par les caisses interprofessionnelles du logement, pour une production totale de 76Mds €.

1.2 A l'étranger, le crédit immobilier est systématiquement hypothécaire

Hors de France, le recours à une sûreté réelle est quasi-systématique pour le crédit
immobilier. Sans doute existe-t-il, sans visibilité statistique, des crédits immobiliers de faible montant consentis sans garantie. En revanche, seule la France a vu se Développer un système de garantie alternative, avec les organismes spécialisés de caution.

1.2.1 Les ambiguïtés du vocabulaire

Les catégories juridiques et financières retenues par les organisations internationales
publiques ou privées, comme par la plupart des travaux statistiques et de recherche, distinguent le crédit
hypothécaire (" motgage ") des autres formes de crédits. A titre d 'exemple, il existe dans beaucoup de pays européens et, plus largement occidentaux, une association professionnelle des prêteurs immobiliers qui s'identifie généralement sous le qualificatif de " motgage lenders ". il en va de même au niveau européen avec la fédération hypothécaire européenne . la Commission européenne, dans le cadre de ses réflexions sur la poursuite du marché intérieur des services financiers, a créé un " forum group " sur le crédit hypothécaire qui rendra prochainement ses conclusions. Derrière le vocable d'hypothécaire, ces organisations ou ces travaux ne s'intéressent pas exclusivement, ni même principalement, à la sûreté, mais au crédit immobilier dans toutes ses dimensions.

Une complication supplémentaire vient de ce que, dans certains pays, est apparu un
crédit hypothécaire à d'autres fins que l'investissement immobilier, mais sous des formes en réalité très mêlées au crédit immobilier (rechargement ou refinancement de crédits initialement immobilier-Cf. partie 2 du présent rapport). Donc si le crédit immobilier est systématiquement hypothécaire (hors de France), l'inverse n'est pas vrai : le crédit hypothécaire peut n'être pas immobilier.

Les statistiques disponibles portent en général sur le crédit hypothécaire, donc une
notion parfois plus large que le crédit immobilier, sauf en France où c'est une notion plus étroite. Toutefois, dès que ces séries ont pour principal usage l'appréhension de crédit immobilier, les représentants français dans les enceintes compétentes ont décidé d'y faire figurer, pour la France, tous les crédits immobiliers.

Des précautions sont donc nécessaires dans l'interprétation des données. Sauf précision contraire, les statistiques internationales sur la dette hypothécaire utilisées dans la suite du rapport porteront sur le total du crédit hypothécaire ou immobilier. Par ailleurs, dans ces séries, la distinction est correctement faite entre crédits hypothécaires aux entreprises et aux ménages (ou "crédits résidentiels") qui seuls nous intéressent ici.